Rencontre avec Sophie Pegliasco, directrice de cabinet de l’OFPRA, dans le cadre des « Jeudis du Master » — Compte-rendu de Victoria Lamothe, étudiante en M2

Les Jeudis du master sont des rencontres hebdo­ma­daires entre professionnel·le·s et étudiant·e·s du master. Elles sont intro­duites et resti­tuées par un binôme d’étudiant·e·s. Tout affilié·e de l’Institut Conver­gences Migra­tions peut y assister, sur demande auprès de master@​icmigrations.​fr.

Voici la resti­tu­tion, par Victoria Lamothe, étudiante en deuxième année du master Migra­tions, de la séance du 3 février 2022 :

« Invitée en tant que direc­trice de cabinet de l’OFPRA (Office fran­çais de protec­tion des réfu­giés et apatrides), Sophie Pegliasco est venue présenter les missions actuelles de l’OFPRA et répondre aux ques­tions des étudiants. On retrou­vera dans ce compte-rendu quelques enjeux abordés lors de l’échange.

L’OFPRA, une indé­pen­dance fonc­tion­nelle mésestimée

Initia­le­ment ratta­chée au minis­tère des Affaires étran­gères, l’OFPRA est un établis­se­ment public qui est, depuis 2010, sous la tutelle finan­cière et admi­nis­tra­tive du minis­tère de l’Intérieur. Sophie Pegliasco rappelle pour autant que l’OFPRA est entiè­re­ment indé­pen­dant dans ses déci­sions sur l’asile et ne peut donc pas les voir orien­tées par quelque auto­rité. Cette indé­pen­dance fonc­tion­nelle, réaf­firmée par le légis­la­teur dans l’article 7 de la loi 2015–925 du 29 juillet 2015 rela­tive à la réforme du droit d’asile, est impor­tante à souli­gner, en ce qu’elle se traduit notam­ment en une absence totale de quotas. La tutelle minis­té­rielle est circons­crite aux plans budgé­taire et admi­nis­tratif. Un fait souvent mal compris, comme le rappelle la direc­trice de cabinet.

Instruc­tion, protec­tion, conseil : les missions de l’OFPRA

Parmi les trois grandes missions de l’OFPRA, la plus connue est bien évidem­ment celle de l’instruc­tion des demandes de protec­tion inter­na­tio­nale. Ce terme comprend la l’octroi du statut de réfugié, statut créé en appli­ca­tion de l’ar­ticle 1er A2 de la Conven­tion de Genève du 28 juillet 1951. La Conven­tion de Genève ouvre en effet droit à la qualité de réfugié si la personne craint des persé­cu­tions et que ces craintes sont fondées sur l’un des 5 motifs suivants : la race, la reli­gion, la natio­na­lité, l’appartenance à un certain groupe social (genre, orien­ta­tion sexuelle, mais cela peut aussi concerner les enfants et jeunes femmes mena­cées d’excision, etc.) et les opinions poli­tiques. Comme le rappelle la direc­trice de cabinet, toute la diffi­culté rési­dait alors jusque-là dans l’existence de motifs de persé­cu­tion non couverts par la Conven­tion et n’ouvrant donc pas droit à la protec­tion qu’offre le statut de réfugié.

L’introduction par les légis­la­teurs fran­çais et euro­péen de la « protec­tion subsi­diaire » (intro­duite en France par la loi du 10 décembre 2003 rela­tive au droit d’asile, par trans­po­si­tion anti­cipée de la direc­tive quali­fi­ca­tion, adoptée en 2004) attribue plus large­ment désor­mais une protec­tion à tout étranger qui ne remplit pas les condi­tions d’ob­ten­tion du statut de réfugié et qui est exposé dans son pays au risque de voir sa vie menacée ou sa personne subir la torture et autres trai­te­ments inhu­mains ou dégradants.

Au niveau euro­péen, le sommet de Tampere de 1999 a posé les premières pierres d’un régime d’asile euro­péen commun (RAEC). Si ce régime est bel et bien à l’origine de l’harmonisation des cadres juri­diques actuels des États euro­péens en matière d’asile, Sophie Pegliasco souligne que les pratiques restent, elles, parfois encore diver­gentes. Des méca­nismes de conver­gence euro­péenne ont néan­moins été mis en place au fil des ans et commencent à porter leurs fruits.

L’OFPRA examine égale­ment les demandes de protec­tion des apatrides, dont le statut se voit recon­naître par la Conven­tion de New York de 1954.

La protec­tion juri­dique et admi­nis­tra­tive des béné­fi­ciaires d’une protec­tion inter­na­tio­nale (réfu­giés, protec­tion subsi­diaire ou apatrides) constitue la deuxième mission de l’OFPRA et se concré­tise par la déli­vrance d’actes d’état civil natio­naux (acte de nais­sance, mariage, etc.) aux personnes qui en seraient privées. Dans le cas des personnes réfu­giées ou béné­fi­ciant d’une protec­tion subsi­diaire, la France, par l’intermédiaire de l’OFPRA, permet à la personne protégée de béné­fi­cier de son état civil sans avoir à contacter l’administration civile de son pays. Ce qui vaut parfois à l’OFPRA, comme le rappelle la direc­trice de cabinet, le quali­fi­catif de « Mairie des réfu­giés » puisque l’OFPRA a environ 500.000 personnes sous sa protec­tion juri­dique et admi­nis­tra­tive, ce qui en ferait, à titre compa­ratif, la deuxième mairie de France.

Dans le cadre de l’asile aux fron­tières, la troi­sième mission de l’OFPRA est une mission de conseil en direc­tion du minis­tère de l’Intérieur concer­nant toute personne souhai­tant demander l’asile, et se trou­vant en situa­tion telle que la personne fait sa demande en zone d’attente. Comme Sophie Pegliasco le rappelle, la zone d’attente se trou­vant « ficti­ve­ment » en terri­toire inter­na­tional, la personne demande en réalité à entrer sur le terri­toire fran­çais, ce qui ne relève pas de la compé­tence de l’OFPRA. C’est alors le ministre de l’Intérieur, respon­sable de toutes les entrées sur le terri­toire fran­çais, qui devra prononcer une auto­ri­sa­tion ou un refus d’entrée suivi d’un réache­mi­ne­ment de la personne dans le pays d’où elle vient. Le rôle de l’OFPRA étant ici, à titre explo­ra­toire, de soumettre le deman­deur à un premier examen super­fi­ciel de la demande d’asile, et d’en rendre, aux auto­rités compé­tentes, un avis motivé. Si cet avis est positif, le ministre de l’Intérieur n’a d’autre choix que d’accepter la demande d’entrée sur le terri­toire, sauf si son accep­ta­tion reve­nait à menacer l’ordre public fran­çais. Le taux d’avis positif rendu par l’OFPRA est d’environ 35%.

Quelques ques­tions d’étudiantes et d’étudiants…

Quelle prise en compte des vulné­ra­bi­lités des personnes lors de l’instruction du dossier ? 

Sophie Pegliasco souligne que la prise en compte de la vulné­ra­bi­lité de la personne, notam­ment chez des personnes mineures, peut parfois donner lieu à une auto­ri­sa­tion d’entrée sur le terri­toire, sans que celle-ci soit, à ce stade, quali­fiée de fondée ou d’infondée. Il s’agit de la procé­dure de « fin de main­tien » en zone d’attente.

En réponse à l’une des étudiantes du Master, la direc­trice de cabinet rappelle que les vulné­ra­bi­lités liées aux troubles d’ordre psychique sont prises en compte dans l’instruction des demandes d’asile. S’agissant de l’octroi des titres de séjour pour raisons de santé, elle ajoute qu’au meilleur de sa connais­sance, ils lui semblent plus faci­le­ment octroyés aux personnes souf­frant de patho­lo­gies autres que rele­vant de la santé mentale. De plus, ces vulné­ra­bi­lités, bien que n’étant pas l’objet direct de l’OFPRA, peuvent avoir des consé­quences lourdes sur l’instruction des dossiers, en ce qu’elles peuvent être à l’origine de troubles de verba­li­sa­tion ou de mise en cohé­rence des récits, impac­tant direc­te­ment l’analyse de la situa­tion du deman­deur. L’enjeu étant pour l’officier de protec­tion que ces troubles ne portent pas préju­dice à la qualité du travail d’instruction de la demande, tout en obte­nant les infor­ma­tions permet­tant de l’instruire.

L’instruction du dossier s’établissant en partie sur l’étude des risques qu’implique pour le deman­deur son retour au pays, quelle prise en compte des violences ayant eu lieu pendant la migration ? 

C’est en effet là que se posent les termes du débat, affirme la direc­trice de cabinet. L’OFPRA apprécie effec­ti­ve­ment les risques que porte le retour dans le pays d’origine, et cette appré­cia­tion se fait donc in concreto, compre­nant ainsi les risques de persé­cu­tion qui se posent pour le deman­deur, aussi au regard des trau­ma­tismes qu’il a pu déve­lopper pendant la migra­tion. À titre d’exemple, la forte ostra­ci­sa­tion dans le pays d’origine de femmes violées sur le chemin de l’exil peut être quali­fiée de persé­cu­tion à prendre en compte lors de l’instruction de la demande.

Quelles réalités de la procé­dure d’asile aux fron­tières à l’international ?

Il faut commencer par rappeler que, juri­di­que­ment, une demande d’entrée sur le terri­toire doit être distin­guée d’une demande d’asile. Une demande de VISA auprès d’une ambas­sade ou d’un consulat à l’étranger constitue par exemple une demande d’entrée sur le terri­toire fran­çais, et pas une procé­dure d’asile aux fron­tières. Quand bien même cette auto­ri­sa­tion d’entrée peut être demandée « au titre de l’asile », celle-ci n’est pas assi­mi­lable à une procé­dure de demande d’asile. Procé­dure que pourra entre­prendre l’étranger une fois seule­ment entré sur le territoire.

En revanche, l’OFPRA orga­nise des dépla­ce­ments d’officiers de protec­tion en dehors du terri­toire fran­çais, pour audi­tionner des personnes réfu­giées dans un premier pays d’accueil, en appli­ca­tion d’engagements poli­tiques dont le gouver­ne­ment seul est à l’origine. Ces enga­ge­ments visent à venir en aide à un Etat submergé à travers des missions dites de « relo­ca­li­sa­tion » pour les pays euro­péens comme la Grèce ou l’Italie, et de « réins­tal­la­tion », pour les pays hors Europe, comme ça a déjà été le cas pour la Jordanie, le Tchad ou le Niger, entre autres. Ces missions permettent ainsi d’éviter à des réfu­giés poten­tiels d’effectuer des voyages clan­des­tins dange­reux et d’or­ga­niser une arrivée en France en toute sécurité.

Pour l’instant, la procé­dure d’instruction des demandes d’asile hors du terri­toire fran­çais est donc une mesure entiè­re­ment excep­tion­nelle. Sophie Pegliasco rappelle à ce titre que la mise en place d’une éven­tuelle exter­na­li­sa­tion de cette procé­dure impli­que­rait néces­sai­re­ment un système juri­dique fonda­men­ta­le­ment diffé­rent de celui appli­cable depuis 1952.

Concrè­te­ment, à l’étranger, comment l’OFPRA rencontre-t-il les deman­deurs d’asile ? Les personnes doivent-elles demander l’asile à l’Etat du pays concerné par l’aide ?

À l’étranger, il n’y a pas toujours d’administration natio­nale de l’asile, rappelle Sophie Pegliasco. Le Niger, par exemple, n’a de système d’asile compa­rable au nôtre que depuis 2018. En revanche, les migrants et migrantes deman­dant une protec­tion et une assis­tance inter­na­tio­nale auprès du HCR peuvent se voir proposer d’intégrer un programme de réins­tal­la­tion, et sont ainsi mis en contact avec l’OFPRA.

Qu’en est-il de la procé­dure d’asile pour les mineurs non accompagnés ? 

Les mineurs non accom­pa­gnés (MNA) demandent très peu l’asile. Ils repré­sentent à peu près 865 demandes (chiffre par ailleurs gonflé par un nombre impor­tant de jeunes deman­deurs d’asile réins­tallé en France depuis la Grèce) sur un total de plus de 100.000 demandes d’asile en 2021. Cette faible propor­tion s’explique en partie par le fait que les travailleurs sociaux accom­pa­gnant les mineurs privi­lé­gient le plus souvent d’autres voies , notam­ment par la scola­rité ou l’insertion profes­sion­nelle, dans l’idée que le jeune puisse obtenir un contrat lui permet­tant d’accéder à un droit de séjour pérenne. Mais le problème du droit de séjour finit toujours par se poser, soit à la majo­rité soit plus tard, surtout dans le cas d’un jeune dont le parcours ne lui a pas permis de s’insérer profes­sion­nel­le­ment de façon idéale. Il est donc proba­ble­ment préfé­rable pour le jeune de faire sa demande d’asile tant qu’il est encore mineur, car une protec­tion asilaire lui sera le cas échéant accordée en tenant compte de sa mino­rité indé­pen­dam­ment de son parcours d’intégration en France. Le taux moyen de protec­tion se situe habi­tuel­le­ment autour des 25–26% pour une personne adulte, tandis qu’il est d’environ 70% pour le MNA.

Le MNA fait sa demande d’asile devant l’autorité préfec­to­rale, laquelle recon­nait ou non la qualité de mineur du deman­deur. Si la mino­rité est contestée, le MNA peut faire recours mais les procé­dures sont longues. Jusqu’à il y a peu, il était possible au deman­deur se décla­rant mineur de conti­nuer sa demande d’asile auprès de l’OFPRA, en atten­dant de rece­voir la réponse du procu­reur. L’OFPRA, dans son instruc­tion, prenait alors en compte la crédi­bi­lité de la mino­rité, c’est-à-dire qu’il se pronon­çait, pour les besoins de l’exercice de sa mission unique­ment, sur la mino­rité de la personne. Aujourd’hui, le règle­ment de la ques­tion de la mino­rité au stade de l’enregistrement en préfec­ture évite en grande partie les risques d’appréciations diver­gentes entre les diffé­rentes auto­rités et admi­nis­tra­tions de l’État.

L’application de la procé­dure « Dublin » pour les personnes se décla­rant mineures a incité le minis­tère de l’intérieur à clari­fier l’incidence de la décla­ra­tion de mino­rité au stade de l’enregistrement de la demande d’asile en préfec­ture : aujourd’hui, si un deman­deur se déclare mineur, l’autorité préfec­to­rale a pour obli­ga­tion de saisir le procu­reur pour nommer un tuteur ou un admi­nis­tra­teur ad hoc, et mener avec lui un entre­tien^[1]Il s’agit alors de véri­fier qu’il n’y a pas dans l’Union Euro­péenne, un membre de la famille qui peut se porter respon­sable de la personne mineure. Si c’est le cas, la préfec­ture se charge du trans­fert du mineur vers le pays en ques­tion, en vertu de l’intérêt supé­rieur de l’enfant.. Avec la mise en place de cette procé­dure, l’administrateur ad hoc doit être impé­ra­ti­ve­ment désigné avant toute demande d’asile, et la préfec­ture ne peut donc plus enre­gis­trer de demande d’asile tant que celui-ci n’est pas designé.

Existe-t-il des statis­tiques qui font état des motifs de persé­cu­tion et de l’octroi de la protec­tion en lien avec ces motifs ? 

À une époque la régle­men­ta­tion de la CNIL n’était pas très favo­rable à la produc­tion de ce type de statis­tiques, mais aujourd’hui, selon le droit, il serait possible de travailler dessus. Pour autant, la ques­tion n’a pas encore été traitée car d’une manière ou d’une autre, dire le motif de persé­cu­tion peut revenir à caté­go­riser les personnes en fonc­tion de critères sensibles comme la reli­gion,. De la même manière, dire de quelqu’un qu’il est protégé pour « motif d’orientation sexuelle » implique très proba­ble­ment, en creux, que celui-ci n’est pas hété­ro­sexuel, puisque l’hétérosexualité n’est pas un motif de persé­cu­tion et n’est donc pas un motif de protec­tion. On pour­rait évidem­ment tenter de dégager des grandes caté­go­ries comme « motifs reli­gieux » ou bien « orien­ta­tion sexuelle », mais cela reste délicat. Un travail sérieux doit donc être mené.

Comment expli­quer des procé­dures d’instruction parfois longues ? 

Il existe effec­ti­ve­ment des cas où la procé­dure peut prendre plusieurs mois, mais ils sont tout de même assez rares. Parfois, l’OFPRA doit s’appuyer sur des recherches docu­men­taires pour obtenir des infor­ma­tions sur la situa­tion d’un pays, ou bien il peut s’agir égale­ment de dossiers diffi­ciles qui posent des problèmes juri­diques, c’est le cas par exemple quand on pense d’une personne qu’elle a commis des crimes graves dans son pays. Ce type d’information est bien évidem­ment plus diffi­cile à recueillir et à analyser.

Mais plus encore, ce qui justifie le délai de trai­te­ment d’un dossier réside bien souvent plutôt dans toutes les démarches qui se placent avant l’entretien. Le nombre de demandes d’asile en propor­tion du nombre d’officiers fait que bien souvent, il est possible que plusieurs mois passent avant même que le dossier soit analysé pour la première fois.

A cet égard, le renfor­ce­ment des moyens alloués à l’OFPRA ces dernières années a permis d’entreprendre un travail consé­quent de réduc­tion du stock de demandes en instance et permettra de traiter, à terme, les demandes dans un délai avoi­si­nant les deux mois.

Comment a évolué le taux de protec­tion accordé par l’OFPRA, et que peut-on dire de cette évolution ?

Depuis 2013, celui-ci est plutôt en augmen­ta­tion. Il est passé d’environ 11 à 25–26% aujourd’hui. Sophie Pegliasco souligne là l’importance de la demande d’asile en elle-même, en rapport à des situa­tions géopo­li­tiques évidem­ment chan­geantes, année après année.

En 2014 en effet, les deman­deurs d’asile consti­tuaient majo­ri­tai­re­ment des personnes d’Europe de l’Est, dont la qualité de la demande était plutôt faible au regard du risque de persé­cu­tion. En 2015, la situa­tion en Syrie a bien évidem­ment donné lieu à une demande de protec­tion prove­nant majo­ri­tai­re­ment d’exilés syriens. Aujourd’hui, l’une des prin­ci­pales popu­la­tions deman­dant l’asile est consti­tuée des Afghans, avec d’ailleurs un taux de protec­tion tour­nant autour de 65%. C’est ce qui explique en partie l’augmentation de 2 points du taux de protec­tion cette dernière année.

Le taux de protec­tion accordé par l’OFPRA n’est donc pas fonc­tion de direc­tives poli­tiques plus ou moins favo­rables à l’accueil des réfu­giés. Ses fluc­tua­tions dépendent de para­mètres divers, au nombre desquels la dété­rio­ra­tion de contextes géopo­li­tiques qui provoque l’accroissement des risques de persé­cu­tion et de la violence dans certaines zones du monde.